STATO DI ECCEZIONE. L’USO E L’ABUSO DEL DIRITTO INTERNAZIONALE NEI TERRITORI OCCUPATI

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Che ruolo ha svolto  il diritto locale e internazionale nei Territori Occupati?

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Raja Shehadeh  – 1 luglio 2019

Immagine di copertina: Maleh Adumim, 1996. (AP / Greg Marinovich)

Vivendo e lavorando come avvocato nella Cisgiordania occupata da Israele, ho seguito i cambiamenti che dalla fine degli anni ’70 Israele ha apportato alle leggi in vigore. Nel corso dei primi 24 anni della sua occupazione, Israele ha imposto leggi che riguardano ogni aspetto della vita palestinese – dall’uso della terra e dell’acqua alla mobilità e alla zonizzazione – leggi che hanno permesso la creazione di insediamenti israeliani e ridefinito la vita dei Palestinesi sulla loro stessa terra. Eppure, durante la maggior parte di quegli anni, l’Organizzazione per la  Liberazione della Palestina e la leadership politica palestinese, basate al di fuori dei Territori Occupati, mostrarono poco o nessun interesse in queste questioni legali, lasciando alle organizzazioni per i diritti umani come Al Haq, un’affiliata della Commissione Internazionale dei Giuristi, e il Centro di Informazione sui Diritti Umani della Palestina, il compito di documentare questi cambiamenti e di mostrare come il diritto internazionale venisse violato.

Quando nel 1991 iniziarono i negoziati tra Israeliani e Palestinesi, rappresentati a Washington da una delegazione congiunta palestinese-giordana, pensavo che questa situazione potesse cambiare, così mi unii alla delegazione per garantire che qualsiasi accordo firmato dall’OLP non avrebbe avuto l’effetto di consolidare le violazioni del diritto internazionale di Israele. La delegazione della Cisgiordania sapeva esattamente di cosa stavo parlando, eppure trovammo scarso interesse tra i leader dell’OLP di Tunisi.

Durante il mio periodo a Washington, mi  chiesi perché fosse così. L’OLP aveva un piano alternativo per affrontare il diritto israeliano e internazionale o un canale separato per i negoziati? Dopo il primo anno, rinunciai e abbandonai i colloqui. Due anni dopo, lessi la Dichiarazione di Principio sugli accordi di Oslo del 1993 e vidi confermati i miei peggiori timori: l’OLP era caduta in tutte le trappole preparate dalla delegazione israeliana. Proprio come avevo previsto, Israele riuscii a consolidare le leggi che limitano la vita palestinese a Gaza e in Cisgiordania e che consentono l’espansione dei suoi insediamenti.

Dopo che nel 1995 l’Autorità Palestinese si consolidò, la sua leadership continuò a ignorare le dimensioni legali dell’occupazione. In assenza di tale pressione, Israele continuò ad attuare tutti i suoi piani nei Territori Occupati, anche quando violavano gli Accordi.

Perché l’OLP, l’Autorità Palestinese e altri rappresentanti hanno ripetutamente omesso di utilizzare la legge a vantaggio del popolo palestinese? In che modo la loro visione della legge differiva in modo significativo da quella del  governo israeliano? E in che modo Israele riuscì a creare regimi legali alternativi, che non rientravano nel campo delle leggi internazionali relative alla guerra e all’occupazione, per regolamentare le vite dei Palestinesi? Tutte queste domande, che hanno ossessionato la storia della regione nell’ultimo mezzo secolo, trovano ora alcune convincenti risposte in “Giustizia per alcuni: la legge e la questione della Palestina” di Noura Erakat.

Le manovre legislative di Israele risalgono al 1951, quando nella Convenzione delle Nazioni Unite sullo Stato dei rifugiati ottenne di non riconoscere come rifugiati i Palestinesi costretti a lasciare quello che nel 1948 divenne Israele, purché ricevessero assistenza dall’Agenzia delle Nazioni Unite per il Soccorso e il Lavoro. Un’esclusione ancora oggi in vigore.

Da quella eccezione, Israele ha fatto tutto quanto è in suo potere per continuare a manipolare ed evitare di aderire a quelle convenzioni di diritto internazionale che disciplinano i rifugiati. Negli anni ’50 e ’60, Israele mantenne i circa 160.000 Palestinesi che non erano fuggiti o non erano stati espulsi durante la guerra del 1948 sotto quello che equivaleva a un regime di legge marziale, dichiarando che il Paese era ancora in stato di emergenza e adottando quello che divenne noto come il “Defense Emergency Regulations”. Facendo così, osserva Erakat, Israele  diede una connotazione razziale alla legge marziale per “spogliare, spostare e soprattutto contenere la sua popolazione nativa”.

Anche prima dell’eccezione del 1951, Israele aveva adottato misure legali per raggiungere questo obiettivo. Nel giugno del 1948 furono dati ordini per impedire “con ogni mezzo” il ritorno dei profughi palestinesi e si stima che tra i 3.000 e i 5.000 Palestinesi che tentarono di tornare furono uccisi dalle truppe israeliane lungo le linee dell’armistizio del 1949. Nel 1950, Israele approvò la legge sulle proprietà degli assenti, che ha effettivamente espropriato circa 750.000 rifugiati palestinesi a cui venne  negato il diritto al rientro così da poter rivendicare le loro terre. Molti Palestinesi rimasti in Israele furono dichiarati “assenti presenti” e anche le loro terre furono confiscate.

Dopo la guerra del 1967, Israele si trovò di fronte a una nuova serie di convenzioni che doveva sconfiggere: quelle leggi internazionali che si applicano alla guerra e all’occupazione. Con l’occupazione di Gaza e della Cisgiordania (inclusa Gerusalemme Est), i leader israeliani dovettero sviluppare un approccio su vasta scala per legalizzare la loro occupazione di terra palestinese, che era in violazione  del diritto internazionale che  si applica a quegli Stati che hanno conquistato del territorio durante una guerra.

Dopo aver annesso Gerusalemme Est a titolo definitivo, 20 giorni dopo che il suo esercito era entrato in città, Israele esitò quando arrivò nel resto della West Bank. L’esercito israeliano emise un ordine militare che affermava i principi della Quarta Convenzione di Ginevra, riconoscendo così che Gaza e la Cisgiordania erano ora occupate. Ma questo durò solo poco tempo: quattro mesi dopo, l’ordine venne revocato e il Primo Ministro Levi Eshkol  iniziò a discutere con Theodor Meron, il consulente legale del Ministero degli Esteri, se Israele potesse costruire insediamenti nei Territori Occupati.

Quando Meron confermò che tale atto avrebbe violato la Quarta Convenzione di Ginevra, il governo israeliano soppiantò  il suo parere con un’argomentazione legale avanzata da Yehuda Zvi Blum, un professore di legge dell’Università Ebraica, che affermava che dal momento che la Giordania non aveva una legittima sovranità sulla Cisgiordania, secondo la legge  il territorio che Israele ora controllava non era occupato. Senza paralleli giuridici per questa situazione, il territorio era sui generis; perciò a Israele fu concesso di esercitare la sua autorità, come nota Erakat, “senza preservare i diritti sovrani dei suoi abitanti né assorbirli sotto la giurisdizione civile [israeliana]”.

Dal 1967 in poi, questa argomentazione riguardante lo stato eccezionale dei Territori Occupati divenne centrale per il dominio israeliano. Israele non solo sostenne che stava ancora combattendo una guerra diversa da ogni altra, ma anche che i Palestinesi non erano un popolo giuridico, cioè un popolo con diritti politici e legali collettivi. Israele affermava  inoltre che, poiché i territori sequestrati non erano controllati legittimamente da un altro Stato, non esistevano leggi internazionali a cui Israele potesse fare riferimento per governare un tale territorio. Come osserva Erakat, l’invocazione dell’eccezione, come necessità e legge marziale, ha offerto “spazio di manovra israeliano” e gli ha permesso di dispiegare “la struttura sui generis come un atto sovrano generato da una circostanza unica”. Di conseguenza, quando si trattò di stabilire degli insediamenti, Israele insistette sul fatto che era “entro i limiti di legge. “Un quadro sui generis”, aggiunge, ha mantenuto “l’impiallacciatura della legalità producendo una violenza che respinge ogni relazione con la legge “.

Nella lunga storia del progetto di colonizzazione di Israele, ci sono molti altri esempi di tali manovre riguardanti le leggi. Mentre  il dichiarare le terre palestinesi “aree chiuse”  divenne una mossa centrale nel regime post-1967, gli editti arbitrari emessi prima della guerra di quell’anno con il pretesto dell’emergenza, furono usati per impedire ai Palestinesi di coltivare le loro terre. Erakat scrive che “dal 1948 al 1953 furono costruiti 350 (su un totale di 370) nuovi insediamenti ebraici su terreni di proprietà di Palestinesi”. Il designare aree di terra palestinesi come “chiuse” rafforzò la struttura legale che provocò il dislocamento palestinese” creando un contesto legale e politico in cui la colonizzazione israeliana in Cisgiordania e Gaza venne normalizzata.

Dopo il 1967 quella dell’eccezione della sovranità divenne una struttura legale diffusa, che servì a giustificare il motivo per cui i coloni israeliani che vivono nella Cisgiordania occupata possono essere soggetti a leggi diverse da quelle applicate al resto della popolazione nella stessa area. Fu anche usata per giustificare l’uso massiccio della forza contro i civili a Gaza dove, come scrive Erakat, “in effetti Israele usurpò il diritto dei Palestinesi a difendersi con la motivazione che non appartenevano a una sovranità embrionale, rinunciò ai suoi doveri di potenza occupante  ed estese il suo diritto a utilizzare la forza militare, rendendo così vulnerabili i Gazawi. “La struttura dell’eccezione sovrana, conclude,” è diventata il fondamento delle campagne militari israeliane contro l’enclave costiera“.

Negli anni ’80, come attivista per i diritti umani, colsi ogni opportunità in Palestina e all’estero per mettere in guardia contro la devastazione che “l’eccezione della sovranità” provocava sulle vite quotidiane dei palestinesi nei Territori Occupati. Sottolineai anche il pericolo che questa rappresentasse una soluzione pacifica al conflitto israelo-palestinese, consentendo la creazione di insediamenti israeliani nei Territori Occupati, rendendo così estremamente  difficile creare uno Stato palestinese.

Quando parlai in pubblico negli Stati Uniti, la solita risposta fu che questi insediamenti erano necessari per la sicurezza di Israele e che fino a quando Israele aveva una Corte Suprema alla quale i Palestinesi potevano fare appello, la situazione non poteva essere così grave. Col tempo, la giustificazione che gli insediamenti rafforzavano la sicurezza di Israele dimostrò di avere delle basi deboli, mentre la Corte Suprema – quando le si presentò l’opportunità di pronunciarsi sulla legalità degli insediamenti civili nei Territori Occupati – concluse che non era una questione legale, ma politica, quindi al di fuori delle competenze della Corte.

Invece di salvaguardare la legge, la Corte Suprema d’Israele ha eccelso nel fare sottili distinzioni, come quella che l’occupazione potrebbe essere indefinita ma non permanente. Se la Corte si fosse pronunciata sull’illegalità degli insediamenti, avrebbe potuto salvare la regione da quello che ora costituisce uno dei maggiori ostacoli alla pace tra Israeliani e Palestinesi.

La Corte Suprema andò oltre: fornì argomentazioni al governo israeliano per permettergli di continuare con la costruzione degli insediamenti, e nelle innumerevoli cause contro le pratiche dell’esercito israeliano, usò l’argomento della necessità militare per giustificare le violazioni più severe e più eclatanti dei diritti umani verso i Palestinesi.

Mentre Israele consolidava il suo progetto espansionistico attraverso la legge, l’OLP indirizzò la sua attenzione più verso la politica e la diplomazia. Dopo la battaglia di Karameh del 1968, in cui una grande forza d’invasione israeliana fu respinta dai combattenti palestinesi e giordani, l’OLP unificò i movimenti e i partiti palestinesi più attivi. Nel 1974, ottenne notevoli progressi diplomatici quando il suo Presidente, Yasir Arafat, fu invitato a parlare all’Assemblea Generale delle Nazioni Unite e a perorare la causa per il riconoscimento dei Palestinesi come persone giuridiche. Presentato come “il comandante generale della rivoluzione palestinese”, Arafat citò l’impegno della Carta delle Nazioni Unite per la libertà e il diritto all’autodeterminazione e insistette sul fatto che questi principi dovevano essere estesi ai Palestinesi, così come lo erano per molti altri popoli. Il discorso contribuì a ostacolare il tentativo americano e israeliano di delegittimare l’OLP e di etichettare il suo uso della forza come criminale e terrorista. Contribuì anche a ottenere dall’Onu il riconoscimento dei Palestinesi come un popolo con i propri diritti legali e politici, in particolare il diritto all’autodeterminazione. Di conseguenza, scrive Erakat, la questione palestinese fu trasformata “da una crisi umanitaria, caratterizzata dalla schiacciante presenza di una popolazione di rifugiati in esilio in tutto il mondo arabo, in una crisi politica segnata dal fallimento delle attuali ed ex potenze coloniali  nel consegnare la sovranità e l’indipendenza a un popolo colonizzato.”

Tuttavia, sottolineò l’ambiguità di ciò che fu salutato da molti come una vittoria per l’OLP: “Articolando le sue richieste di  riconoscimento di un popolo nel quadro del diritto internazionale e perseguendo questo obiettivo presso le Nazioni Unite, l’OLP si avvalse delle stesse norme istituzionali che legittimavano l’establishment di Israele, ne naturalizzavano l’esistenza e salvaguardavano la sua sovranità territoriale e politica. Il risultato di questa svolta a favore dell’utilizzo del diritto internazionale, creò uno scisma all’interno dell’OLP tra un campo “pragmatico” che  considerava uno Stato ad interim, o anche definitivo, un passo verso la piena liberazione e il “Fronte del Rifiuto”, guidato dal FPLP [Fronte Popolare per la Liberazione della Palestina], che insisteva sulla rivoluzione al fine di togliere la sovranità ai coloni sionisti “.

L’interrogativo su come relazionarsi con Israele e con le leggi internazionali che legittimano la sua esistenza, continuò a tormentare la politica dei Palestinesi e a dividerli in fazioni: il Movimento di Liberazione Palestinese si è dedicato alla creazione di uno Stato palestinese con Israele o al posto di Israele? Inoltre era in discussione se intraprendere un processo diplomatico con Israele al fine di trovare una soluzione al conflitto o perseguire la liberazione attraverso ogni mezzo possibile.

La spaccatura continuò negli anni ’80 e fu un ostacolo nei colloqui iniziati nei primi anni ’90, come fu evidente nelle divergenti posizioni assunte dalle varie fazioni palestinesi rispetto agli accordi di Oslo. Anche dopo la conclusione degli accordi, questa spaccatura continuò a dividere la politica palestinese in due campi, con il veemente rifiuto degli accordi da parte di Hamas e del FPLP che indebolirono  l’Autorità Palestinese, emersa come risultato dell’accordo.

La leadership palestinese dovrebbe anche confrontarsi con un altro aspetto del diritto internazionale che nel libro di Erakat funge da area critica per l’inchiesta e costituisce una delle lezioni chiave  impartite dalla sua analisi: che “la legge è tanto significativa quanto la volontà politica alla base della sua applicazione“. Nel caso della Palestina, questo è stato evidente in molti momenti durante i lunghi anni di lotta dei Palestinesi, e più che mai ai tempi dei negoziati di Oslo.

Avendo seguito da vicino per molti anni le modifiche nella legge e nell’amministrazione dei Territori Occupati, quando mi unii alla delegazione palestinese feci pressione sull’OLP affinchè adottasse una strategia legale oltre che politica, così da contrastare il tentativo di Israele di consolidare e custodire le sue manovre legali in qualsiasi accordo con i Palestinesi. L’OLP, tuttavia, fu  riluttante a farlo, anche nei negoziati segreti svoltisi a Oslo nel 1992 e nel ’93. Come osserva Erakat, “la mancanza di considerazione per la legge da parte della leadership dell’OLP, e in particolare per la malleabilità strategica della legge” e “il suo obiettivo di ottenere il riconoscimento de jure per il movimento di liberazione” finì per accecarla rispetto “ai termini deleteri” dell’accordo che stava redigendo“.

Mentre i negoziatori palestinesi inizialmente cercarono di ottenere da Israele la promessa di cessare qualsiasi attività di insediamento, finirono per accettare qualcosa di molto meno: l’offerta di Israele di riconoscere l’OLP come rappresentanti del popolo palestinese. Abu Ala, il principale negoziatore palestinese a Oslo, spiegò in seguito il ragionamento, “il riconoscimento israeliano dell’OLP come rappresentante del popolo palestinese significherebbe anche l’accettazione da parte israeliana dell’agenda politica dell’OLP, compreso il diritto del popolo palestinese all’autodeterminazione e il loro diritto a  stabilire uno Stato palestinese indipendente“.

Come il tempo ha dimostrato, Abu Ala non avrebbe potuto sbagliarsi maggiormente “Come parte dell’accordo faustiano che è la struttura di Oslo”, spiega Erakat, “l’Autorità palestinese interiorizzò la logica coloniale secondo la quale l’ osservanza e il buon comportamento sarebbero stati premiati con indipendenza”. Così, firmando un accordo del genere, l’OLP non minò solo le più ampie rivendicazioni legali dei Palestinesi, ma “alterò gravemente il movimento nazionale palestinese post-1965 e lo trasformò in una parte critica dell’apparato coloniale israeliano, piuttosto che essere il principale ostacolo a quell’apparato”.

Nelle parti finali del suo libro, Erakat descrive le varie campagne legali che l’OLP prima e l’Autorità palestinese poi intrapresero dopo gli accordi di Oslo, tra cui un ricorso alla Corte internazionale di giustizia nel 2004 e un tentativo di migliorare  lo status dei Territori Palestinesi presso le Nazioni Unite passando da un’entità osservatrice non statale a uno Stato membro.

Erakat conclude che, in ogni caso, “la leadership palestinese perseguì una campagna legale mirata, nei termini più crudi e più rudimentali, a tenere conto di Israele attraverso il diritto internazionale”. Allo stesso tempo, incline a conquistare il favore degli Stati Uniti, la strategia dei Palestinesi non incluse alcun tentativo di sfidare l’inequivocabile supporto degli Stati Uniti a Israele, condannandosi così al fallimento.

Un filo conduttore di questo fallimento è l’incapacità della leadership palestinese, sia dell’OLP che dell’Autorità  Palestinese, di comprendere che le nazioni non aderiscono al diritto internazionale  se vi vengono costrette. Come mostra Erakat, spesso accade invece il contrario: la volontà politica tende a minare le norme legali. Senza l’intervento aggressivo degli Stati Uniti a favore di Israele, gli argomenti legali di Israele non avrebbero avuto successo. “Nel corso dei decenni” scrive Erakat,

 Gli Stati Uniti hanno protetto Israele dalla censura diplomatica e sostenuto le sue azioni militari nella regione, tacitamente appoggiando la struttura di occupazione sui generis di Israele che appropriandosi delle terre palestinesi altera lo status quo territoriale. Di conseguenza, la politica mediorientale degli Stati Uniti ha permesso a Israele di espandere la sua attività di costruzione di insediamenti senza gravi conseguenze.

Questo continua ad essere il caso anche con l’amministrazione Trump, che concede a Israele ancora più impunità. Quando durante la sua recente campagna di rielezione il Primo Ministro Benjamin Netanyahu promise di annettere gli insediamenti israeliani in Cisgiordania, gli Stati Uniti non sollevarono dubbi sulla sua legalità – in realtà, l’amministrazione Trump aveva appena riconosciuto l’annessione israeliana delle alture del Golan siriano.

Trump ha mostrato la volontà di andare ancora oltre. Il 12 aprile 2019, a seguito di una denuncia da parte dei Palestinesi che chiedevano alla Corte penale internazionale dell’Aja di indagare sulle demolizioni di case palestinesi e sulla costruzione di insediamenti illegali in Cisgiordania, Trump ha affermato che “qualsiasi tentativo di mettere sotto inchiesta il personale americano, israeliano o alleato  provocherà una risposta rapida e vigorosa“.

Concludendo il suo libro, Erakat sostiene che “la rivendicazione principale dei Palestinesi non è il controllo; è l’appartenenza. Il rifiuto incondizionato di centrare le rivendicazioni palestinesi e di invertire l’equazione della sovranità ebraica che eguaglia l’oppressione palestinese, ci impedisce di ricorrere a possibilità più fruttuose. “La legge sarà il meccanismo per raggiungere questo diritto di appartenenza, ma c’è un lavoro politico  da fare. Cita quindi Gabriel Ash, un analista israeliano-americano, che sottolinea che la cittadinanza israeliana soffre “di  incapacità congenita di appartenere alla terra che rivendica come sua patria”, quando ciò che è necessario sarebbe “un Israele che si sente a suo agio nel Medio Oriente riconoscendo i diritti dei Palestinesi”. Erakat è d’accordo, ma riconosce anche che ciò potrebbe non essere possibile nel momento attuale, con la decisiva svolta a destra di Israele e un governo controllato dal partito dei coloni.

Mentre Erakat ha ragione nel sostenere che la legge internazionale non è riuscita a regolare o frenare il progetto coloniale di Israele, ciò che nel suo libro è assente è qualsiasi considerazione sul fatto che Israele sia stato fin troppo intelligente a scapito del suo stesso bene. Il suo successo nell’evitare l’applicazione del diritto internazionale e nell’ingannare la leadership palestinese ha funzionato anche contro i propri interessi, precludendo la possibilità di pace. Per quanto limitata fosse la leadership di Arafat, questi era pronto a un compromesso con i suoi avversari. Rifiutando la sua disponibilità al compromesso, Israele ha perpetuato il conflitto.

Si potrebbe anche nutrire ancora qualche speranza riguardo al diritto internazionale. La legge, nella narrativa di Erakat, è stata cinicamente maltrattata da Israele. Tuttavia, può ancora arrivare il giorno in cui il diritto internazionale potrebbe nuovamente agire da arbitro per risolvere i conflitti. Si spera che sia così, non solo per il Medio Oriente, ma anche per il resto del mondo.

Raja Shehadeh è uno dei fondatori di Al-Haq. Il suo prossimo libro, Going Home: A Walk Through Fifty Years of Occupation, è uscito in agosto.

Trad: Grazia Parolari “contro ogni specismo, contro ogni schiavitù” – Invictapalestina.org

 

Stato di eccezione. L’uso e l’abuso del Diritto Internazionale nei Territori Occupati.

Stato di eccezione. L’uso e l’abuso del Diritto Internazionale nei Territori Occupati.

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